透析十六大报告的新意

著名经济学家、清华大学教授　　魏杰　
捷盟咨询首席专家顾问
思创源管理研究中心首席经济学家

　　"十六大"报告中，针对企业发展有一个非常重要的论述，就是关于政府和企业的关系问题。应该说这一次论述，在党的历次报告中论及政府与企业关系的，是论述最多的一次。因此，通过"十六大"报告可以感受到：中央已经意识到政府和企业的关系，将直接影响到企业的发展。
　　一、"十六大"后政企新关系的十大特征
　　本次"十六大"报告是第一次没有把国有企业作为一个标题提出来，而是探讨国有资产管理体制的问题。这实际上是从更高的层次来考虑企业的问题，也就是重新界定政府和企业的相互关系。那么未来我们政府和企业的关系怎么重新界定？我理解"十六大"报告里面，有关未来政府与企业关系的，也是我们必须坚持的，有十大要点：
　　1. 政府不再作为对企业进行资源配置的主体
　　资源配置的主体是市场，不是政府，政府要退出资源配置的主角，未来资源配置的功能是市场而不是政府。这个问题"十六大"报告中做了多方面的论述，而且即便有一些资源需要政府配置，政府不能采取行政的方式，而要采取市场的方式。一般人认为有三种资源政府还要统一配置：一个是土地，一个是公共建设项目，一个是政府消费。但是需要政府配置的资源，要采取市场化的方式，那就是土地不能批给，必须拍卖；公共建设项目不能审批，而要招标；政府消费必须走向政府采购。这是世贸组织对我们的要求。
　　2. 政府不再是企业制度设计的主体
　　这种所谓企业制度的设计主体应是企业本身的事，政府主要职责是搞好企业外部环境，这条很重要。我估计"十六大"以后，"公司法"就应该修改，以前好多应该企业自己做的事，却在由政府做，因为那个时候我们政府还是企业制度设计主体。未来企业制度设计主体是企业本身，而不是政府。
　　3. 政府不能再作为国有产权的代表存在
　　为什么呢？因为如果政府作为国有产权的代表存在，就会导致有的企业有政府背景，有的企业没有政府背景，最后是一种不公平竞争。比如说：四大国有银行，明明大家知道它的呆坏帐问题不少，但是老百姓照样存款，因为它是国家的银行，决不会破产。
　　然而，现在大家可能知道要构造一个国有资产的专门机构，专门管国有资产。要设立这些机构,这就涉及到这个机构放在哪里：放在政府？还是放在人大？还是政府以外？我主张放在政府以外，就是它不属于政府体系，但是法律赋予它权利可以管国有资产，就是在政府以外设管理基金，成为一种非政府法定基金。国外管国有资产的机构基本上都是非政府法定机构，有的可能属于政府系列，但不是政府法定机构。因为政府不能作为某些企业的后台老板出现，必须退出去，所以这也?quot;十六大"以后要解决的难点问题。
　　4. 政府对企业剩余的收取要有服务意识
　　所谓剩余的收取，就是收税、收费。政府对企业剩余的收取多少，要以政府的服务内容来界定。政府到底收多少税、多少费，要由政府提供的服务决定。因此对于预算，就是你先告诉我你拿钱干什么。预算不是基金：预算是先有事后有钱，基金是先有钱后有事，因此界定收取数量的标准是政府服务。
2001年好多企业反映税率太高，但最终税率依然居高不下，是因为国民生产总值增长很快，这就引起了全世界的哗然。因为任何国家税率调整都不是根据国民生产总值变化，而是根据服务好不好来收。美国国民生产总值没有增加，但是税率照样增加，那是因为根据服务来界定，你要告诉我你拿钱干什么。这次"十六大"对此做了非常清楚的界定。
　　5. 政府对企业的挤出效应必须受到约束
　　什么是挤出效应？就是政府和企业都在投资，在投资项目一定的条件下，政府投的多就把企业挤出去了，这就是挤出效应。虽然我们说要加大政府投资，但是要注意政府在什么地方投资。一般政府应提供公共产品，只要是商务投资，都应该交给企业来做。比如说：高速公路，商务投资是企业来干，你不能把好的项目抱在自己手里，死活不放，最后把企业挤走。最近我下去跟有的地方政府领导谈这个问题，他们告诉我："好的事情当然我要干，我不能给企业干"，所以抱着好的高速公路不放。但收费是商务投资，你政府就不能干，不收费你才可以干，否则无法处理好政府与企业的关系。
　　6. 政府最终是为企业服务的
　　现在国际上提出服务性政府，主要是针对企业和政府的关系。政府是公共部门，是为企业服务的，如果这个关系界定不清楚，我们企业很难得以快速发展，小康也很难实现。
我们好多政府都没有转变过来，它就是喜欢管企业。最近我去一个地方，发现一个街道办公室主任把一个很大的企业折腾得没有办法。老总找我后，我就去问这个地方官，我说：人家这么大的企业，一年交税一个多亿，你怎么把人家折腾得晕头转向？结果他说：它再大也是个企业，我再小也是政府！我终于明白他观念没有转过来，他不是在服务，而是习惯于管人，这样是不行的。我们要接受政府是服务性组织的观念，这次"十六大"反复强调的一点就是：政府的职责是服务于企业。
　　关于这一点，我们不妨可以看一下美国政府与企业的关系。去年申奥的时候，我们挺担心，因为小布什一上台对我们不太友好，又卖军火给台湾，又说我们不是战略合作伙伴关系。但是我发现经济学界一些人年初就强调，2008年申奥会顺利拿到，因为翻翻美国的商务报道，就会感到美国企业很关心2008年奥运会由谁来办，而大部分美国的企业都认为在中国办奥运会给他们带来利润最大。所以美国政府就表示应该支持中国承办，甚至在中国申办奥运会一个月前，就宣布说中国承办奥运会能体现美国人民的意愿，其实它这是在为它本国的企业服务。所以，人们常说一个国家的实力取决于该国企业的实力，要想提高本国的生产力，就必须要表现在对企业的服务上，否则国家目标也难以实现。
　　7. 政府对企业的管理应改为备案制度
　　也就是说政府主要制定准入的条件，谁符合条件谁就进。而我们现在是审批制度，所以"十六大"提出要进一步严禁繁冗的审批制度，大量的政府审批制度要取消，推广备案制度。我甚至觉得原来有一个审批应该取消，就是进出口审批权应该取消，但是至今没有取消，我估计会推迟到2005年。因为那时政府全面入世，再像现在这样就不行了。
　　2001年"9·11"之后我到南美跑了五个国家，当时墨西哥接待我们的是经济部的部长。他说，他到中国来的时候有一个企业跟他讲?quot;你应该跟我们做生意，因为我们有进出口权。"他问我别的中国企业难道就没有？我说没有。他说我们墨西哥也是行政干预太重，但是进出口审批权没有搞，看来你们比我们墨西哥行政干预还要严重。
而这次"十六大"反复强调，要解决审批问题，不能再"审批"下去了。但有的官员很担忧：不审批了，出了什么问题谁负责任？好像一审批就不会出问题了。我看不对，其实即使出了问题，也不是审批能解决的问题，而是企业加大自我约束的问题，这是非常重要的。当然我们企业长期审批惯了，一下不审批会感到不自然：老说让政府盖章，不盖章就怕出问题。所以审批问题必须加速解决，2005年我们要全面取消不合理的审批制度，恐怕"十六大"之后将会进一步推动解决不应该有的行政审批问题。
　　8. 政府和企业都是建立在法律基础上的两大平等主体
　　政府是依法管理，企业是依法经营。企业依法经营，与政府就没有关系。政府依法管理，咱们企业也不要破坏人家的事情。都是以法律为基础，没有谁领导谁的问题，是构建在法律基础上的两大活动主体，各司其职，这一条是很重要的。现在我发现我们政府对企业的干预还是太多，结果导致政府官员自己也很累，星期六、星期天都没有。但是我不同情你们，因为与你没有任何关系的事你也管，而该你干的事没有干，反而严重影响了企业的发展。
　　2001年我专门问墨西哥政府一件事，就是他们政府如何扩大出口，这是所有发展中国家都要做的事情。他们告诉我：政府主要是创造良好的出口环境，即只干一件事，想办法构建所谓自由贸易区，最后他们成功地使墨西哥的产品顺利进入了美国。至于企业怎么出口不是我的事，那是企业的事，叫各司其职。还有吸引外资，墨西哥政府主要是完善两个法律：一个叫"外资法"，就是坚持外资国民待遇原则；第二是原产地产品法，就是外国到墨西哥投资，如果符合原产地产品法，产出的产品就是墨西哥的产品，而不是输出国家的产品。而如果是墨西哥产品，就可以顺利进入美国。如此一来，你当然愿意在我这儿投资，所以说我们靠完善法律来吸引外资。
　　9. 不具有司法权力的政府行政机构，不能查封企业的财产
这一条很重要，实际上政府机构分为两种：一种是具有司法权力的政府行政机构，另一种是没有司法权力的政府行政机构。没有司法权力的政府行政机构，不能随便查封企业的财产，如果谁违反法律，对方可以向司法机构起诉，司法机构能动，你不能动，这是重要的原则之一。
　　我的印象中，我们国家人代会赋予的司法机构就是海关、警察等司法部门，工商税务都没有这方面的权力，这是原则问题。但是好多地方政府机构动不动封人家的门。所以工商税务都想自己拥有司法权，我是坚决反对的。不能给政府行政部门过多的司法权，这是非常重要的。
　　10. 企业对政府有完整的法律诉讼权
　　如果政府干预出了问题，企业完全可以起诉政府，有完整的法律诉讼权。所以我非常支持大家要维护自己业务的一种权利。我想这一条要不了多长时间，因为大量的外资会冲进中国，如果有关部门干预外资企业，他们会起诉的。要不了多长时间，这一条关系也会建立起来。
　　所以，我想学习"十六大"新精神到底新在哪里？就是重新建立政府和企业的关系这十大要点，它分散?quot;十六大"报告各个部分中，这对我们中国企业的发展，将会有非常大的力量。
　　二、"十六大"的国企管理创新五原则
　　"十六大"报告中还有一点对我们企业今后发展至关重要的论述，就是强调创新。甚至"十六大"报告本身就是一种创新。我觉得"十六大"报告中间，有好多理论进行了较大的创新，比如说：我刚才谈到国有资产管理体制，应该说这一次是最完整的创新。对于国有资产管理体制，这种创新体现在五个方面：
　　1. 我们要构建一个专职机构
　　我们从来没有出现专职机构，但大家都知道过去有一个机构，叫做国有资产管理局。这不是一个独立的专职机构，是二级的。当时它想转为专职机构，结果一出生就没有对，所以只有打仗，跟谁都打，打得不可开交，最后打到被取消。这一次明确提出构建专职机构，而且提得很高，我发现我们党的代表大会报告里面没有一次是专门对专职机构做论述，这次提出来了，这是一个创新。
　　2. 专职机构责权利的问题
　　这个专职机构不仅管人管事，还要管市场。原来正常运转是经贸委管理，投入是计委管理，领导人是大工委来派，是多头管理。现在是专职机构提出管人管事管市场，所以这是一个重大的创新之一，是专职机构责权利的统一。
　　3. 调动中央和地方的积极性
　　在国家层面上，中央政府和地方政府分别行使国家出资的权利，我主张搞集中所有，搞分开不易界定。我看"十六大"报告就界定得非常好，提出中央地方分级管理。如果地方没有买卖权，好多事情很难办，而且国有股减持所有企业都反对，因为没有任何的积极性，我们要尽早解决这个问题。
　　4. 最大限度地放开企业
　　因为这一次我们反复强调政府是出资人的问题，我们原来叫做国营企业，国家不仅所有还要经营；后来是国有企业，国家所有，国家不一定经营；而现在国家仅仅是出资人。所以，未来企业没有形态的问题，只要注册就是完整的独立法人。比如说：你有3000万资金，在你身上就是你的，但是一旦投资到企业中，就不能说企业是你的。因为企业是独立法人，现在查上市公司动用母公司的资金，也因为企业不是你的，你仅仅是出资人。你只能按规则派人进董事会，另外就是分享收益。因为我们对企业定义都发生变化了，所以我们要完全地放开企业，就要学"十六大"报告。
　　5. 重新界定国有资产的作用。
　　国有资产干什么？国有资产的目标是为全社会服务，尽管国有资产有各种表现形态，但不一定都表现为国有企业，也可以表现为社会保障，还可以表现为公共基础设施建设，总之是为全社会服务的。如果社会保障资金很紧缺，就卖掉一部分国有资产，从事社会保障；也可能基础设施资金很紧张，就卖国有资产去修路，这是国有资产本来的面目。因此国有企业要干那些别的企业不愿意干，但是社会非常需要的事情，这是它该干的。所以拥有国有资产不是因为社会公有制程度高，而是对整个社会做服务的。因此我想这样五个方面的创新，都是"十六大"报告中给与我们的新启示。
　　三、"十六大"对民企发展十大积极意义
　　应该说"十六大"报告是非公有经济的重大里程碑，并极大地推进了非公有制经济的理论，我认为最起码有十个要点是非常积极的：
　　1. 宣布非公有制经济和公有制经济不是对立的，而是统一、平等竞争的关系。
　　2. 明确非公有制经济是社会经济活动中长期存在的经济形态。任何经济形态，只要能推动社会生产力发展，都是合理的，只要非公有制经济有利于社会发展，就应该给它提供更广阔的空间。
　　3. 承认资本的力量。我们过去把非公有制经济定义为剥削经济，不承认资本的价值，我们是要消灭剥削，但现阶段要正确认识非公有经济的作用，而且要调动整个社会经济的发展链。
　　4. 明确承认非公有制经济当中的各种劳动。即只要对社会发展有贡献的行为都被承认，不像过去仅仅承认体力劳动，简单劳动，不太承认脑力劳动和复杂劳动。这次承认各种劳动，只要对社会发展有贡献的都承认。过去认为你所做的都是剥削，这一次明确提出来非公有制经济为社会做出了贡献。
　　5. 承认各种合法的收入。不仅劳动收入是阳光收入，非劳动收入也是阳光收入。我们过去一谈到非劳动收入就不是阳光收入，这次是从收入是不是合法来界定，这是一种最大的推动和承认。
　　6. 明确承认非公有制经济的经营者和所有者，拥有完整的社会政治地位。我们过去承认非公有制经济的作用，但是不太承认他们创办者的政治地位。这次明确提出来评价思想品德不是拥有资产的数量，这不是标准，在合法的拥有收入中，谁拥有的资金越多，谁的贡献越大，就更应该承认他。
　　7. 明确提出非公有制经济，要有良好的社会环境。让整个社会要承认它，我们不仅仅经济上承认，法律、政治上承认，思想上也必须承认，所以要防止和反对仇富心理。我们仇富心理还是挺重的，前一阵子我们发现富人不交税，到处谴责他们，我说给富人上课可以，但是不能让他"下课"，这个很重要。一"下课"我们经济就完了，我们要把握整个方向的问题。要想办法解决良好的社会环境问题，这应该是对非公有经济最大的一个突破。
　　8. 要为非公有制经济创造良好的要素市场。非公有制经济和别的经济一样，按效益来分配要素，包括：人、土地、资金等等，尤其是资金，要全面放开它的融资方式，不但放开银行融资，还要放开金融市场的融资，最后求得非公有制经济的发展。
　　9. 要全面放开非公有制经济的投资领域。我们过去以是否是公有制经济，决定是否能投资，现在是谁有效益，谁的竞争力高，就可以投资。
　　10. 非公有制经济也要自我提升。过去一些非公有制经济的发展比国有经济好，但是今后的竞争对手不仅仅是国有企业，而是海外的企业，所以非公有制经济就要不断提升自己，在企业制度、战略规划、企业文化塑造等等方面都要提升，提升才能面对新的竞争者。"十六大"报告对这方面也做出了要求，要求非公有制经济在自我发展中提升。
　　总之，我认为"十六大"报告到处充满着创新，无论是国有资产管理体制还是非公有制经济理论都有了重大的创新突破。所以我们应该从这些积极的意义学"十六大"报告，保证我们中国在未来的20年里，全面实现小康经济。

十六大后的国企改革
捷盟咨询管理顾问　　刘明

　　十六大报告对国有企业改革作了重要论述，提出了现阶段国有企业改革的战略思路，对各级政府和企业具有明确的指导作用和非常重要的实际意义。
　　一、 国家将继续调整国有经济的布局和结构
　　1．从经济布局的国际经验来看，一个国家的国有企业应该表现出数量有限、经营良好的特点。
　　从国际范围看，国有企业总体上经营良好的国家有一个共同的特点：国有企业的数量有限、国有经济的比重也不高，例如：瑞典只有59家，占GDP的约7%和总就业的约5%；新加坡"淡马锡金融控股公司"拥有20家大型"与政府相关企业"的股份，这些企业的产值占新加坡GDP的12%；新西兰的16家国有企业占GDP的比重不到12%。
　　2．我国国有经济规模过大、分布过散的现状，是产生下列问题的重要原因。
　　（1）造成资本金不足，不利于技术水平的提高，使企业行为方式出现扭曲，建立现代企业制度的改革也受到阻碍；
　　（2）国有资产大量分布于一般竞争性领域，不利于国有资本应有的带动、支撑和引导功能的发挥；
　　（3）国企数量过多，代理层次多、链条长，难以实现有效管理
　　3．十六大报告表明，我国调整国有经济布局和结构的战略思路，将继续按照三类企业进行。
　　第一类："极少数"处于特殊领域的国有企业。
　　这类企业，应主要通过特殊立法的方式特殊管理。
　　中央政府将把精力、资金等各项资源集中配置在某些特殊领域的国有企业，有助于稳固国有经济基础，有助于解决国有企业资本金不足，技术水平提高缓慢等方面的问题；有助于政府加强对国有企业的领导，减少代理层次，改善企业经营管理方式；国有资本集中于特殊的、关键的经济领域，有助于国有企业起到国民经济的支撑作用，带动、引导国民经济的发展。
　　第二类：处于一般竞争领域的大量中小企业。
　　这类企业，应通过拍卖、租赁等方式尽快转为民营。
　　国有资本将逐渐从中小型企业中退出，中国大量的国有中小企业将通过拍卖、租赁等方式尽快转为民营，这种措施将极大地激发中小企业的活力和竞争力，增加国家税收，只有这样，才能最大限度地保护这部分国有资产。国有中小企业应对此做好充足的准备。
　　第三类：大型国有企业。
　　大型国有企业的改革和重组将按照市场化的原则推进。
　　加入WTO和面临世界经济全球化的浪潮，都要求国有大型企业尽快适应竞争环境的变化，尽快建立面向市场的经营管理机制，尽快进行资本、人员、业务等方面的改革和重组，尽快形成企业的竞争优势。
　　二、改革国有资产管理体制
　　改革国有资产管理体制是十六大报告中关于国有企业改革的核心内容。
　　1．要建立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，解决多头管理问题。
现阶段国有企业存在着多头管理的问题，收益分配和国有资产变动的认可由财政部负责；企业的人事任免和对企业国资经营状况的监督，由大型企业工委和国有企业监事会办公室负责；经贸委也行使部分所有者职能，如承担处理监事会报告、进行相应监督等；企业高级管理人员的薪酬由劳动部门审定；企业投资由计委审批。国有资本统一的所有权被分割到各个机构，每个机构只承担部分职能，其结果是，一方面，每个机构都可以从某个侧面对企业发号施令，但谁都不对企业经营的整体结果负责，也不可能负责，另一方面，容易出现所有者虚置和内部人控制的情况。这种问题的根本在于国有资产管理体制的不合理，通过改革现有资产管理体制，建立相应的资产管理机构，解决了所有者缺位的问题，从根本上解决了多头管理的问题。
　　2．建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益的国有资产管理体制。
　　十六大非常清晰地表明国有资产必须实行分级管理，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责并享有所有者权益。这是今后建立国有资产管理体系的一个非常重要的基点。今后，可以在中央到地方这样一个分级框架下，把保值增值的目标具体落实到相关机构的追求上去。
　　十六大报告对出资人地位的明确，政府对国有企业的行政干预会极大限度地降低，政府通过各级资产管理机构以出资人或股东的身份参与国有企业的经营管理，国有企业拥有完整的独立法人身份，遵从自身的运作规则，这将对国有企业建立完善的法人治理结构带来实质性推动。
　　3．明确提出国有资产在中央政府与地方政府之间的划分原则。
　　关系国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。
　　三、进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式
　　1．除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。
　　2． 实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。
　　3． 国有大中型企业继续实行规范的公司制改革。
　　4． 垄断行业引入竞争机制。
　　5． 发展具有国际竞争力的大公司和大企业集团
　　6． 进一步放开搞活国有中小企业
　　十六大报告表明，今后公有制的有效实现形式将更加灵活多样。在这方面，上海、深圳等地区已经在摸索创建符合各自特点的国有制实现形式，例如上海市已列出"七大领域"鼓励外资并购国有企业，鼓励外资积极参与国有企业的重组改制。这对其他地区领会十六大精神，拓展公有制的有效实现方式提供了思路。